INDICE

 

 

Articolo 11
(Manovra di finanza pubblica)

 

1. La legge di stabilità e la legge di bilancio compongono la manovra triennale di finanza pubblica. Essa contiene, per il triennio di riferimento, le misure qualitative e quantitative necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici indicati all'articolo 10, comma 2, con i loro eventuali aggiornamenti ai sensi dell'articolo 10-bis, della presente legge. Nel corso del periodo considerato dalla manovra, in caso di eventuali aggiornamenti degli obiettivi, conseguenti anche a cambiamenti delle condizioni economiche, la manovra annuale ridetermina gli interventi per gli anni successivi a quello in corso.

2. La legge di stabilità dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e provvede, per il medesimo periodo, alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi.

3. La legge di stabilità contiene esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato dal bilancio pluriennale. Essa non può contenere norme di delega o di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, né interventi di natura localistica o microsettoriale. In particolare, essa indica:

a) il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza, per ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale, comprese le eventuali regolazioni contabili e debitorie pregresse specificamente indicate;

b) le variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni, le altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione, afferenti a imposte dirette e indirette, tasse, canoni, tariffe e contributi in vigore, con effetto di norma dal 1° gennaio dell'anno cui essa si riferisce, nonché le correzioni delle imposte conseguenti all'andamento dell'inflazione. È fatto salvo quanto previsto dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, con riferimento ai tributi, alle addizionali e alle compartecipazioni delle regioni e degli enti locali;

c) gli importi dei fondi speciali previsti dall'articolo 18 e le corrispondenti tabelle;

d) gli importi, in apposita tabella, con le relative aggregazioni per programma e per missione, della quota da iscrivere nel bilancio di ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale per le leggi di spesa permanente, la cui quantificazione è rinviata alla legge di stabilità, con esclusione delle spese obbligatorie;

e) gli importi, in apposita tabella, con le relative aggregazioni per programma e per missione, delle quote destinate a gravare su ciascuno degli anni considerati per le leggi che dispongono spese a carattere pluriennale in conto capitale, con distinta e analitica evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle rimodulazioni;

f) gli importi, in apposita tabella, con le relative aggregazioni per programma e per missione, delle riduzioni, per ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale, di autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente;

g) l'importo complessivo massimo destinato, in ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego, ai sensi dell'articolo 48, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ed alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente dalle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico. Il suddetto importo, per la parte non utilizzata al termine dell'esercizio, è conservato nel conto dei residui fino alla sottoscrizione dei relativi contratti di lavoro o all'emanazione dei provvedimenti negoziali;

h) altre regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge di stabilità dalle leggi vigenti;

i) norme che comportano aumenti di entrata o riduzioni di spesa, restando escluse quelle a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, fatto salvo quanto previsto dalla lettera m);

l) norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi di cui all'articolo 17, comma 13;

m) le norme eventualmente necessarie a garantire l'attuazione del Patto di stabilità interno, come definito ai sensi degli articoli 8, comma 2, e 10-bis, comma 1, lettera d), nonché a realizzare il Patto di convergenza di cui all'articolo 18 della legge 5 maggio 2009, n. 42, come modificato dall'articolo 51, comma 3, della presente legge.

4. Al disegno di legge di stabilità è allegato, a fini conoscitivi, un prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra adottata ai sensi del presente articolo. Il medesimo prospetto, aggiornato sulla base delle modifiche apportate dal Parlamento al disegno di legge, è allegato alla legge di stabilità.

5. Per la spesa, le disposizioni normative della legge di stabilità sono articolate, di norma, per missione e indicano il programma cui si riferiscono.

6. In attuazione dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, la legge di stabilità può disporre, per ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, nuove o maggiori spese correnti, riduzioni di entrata e nuove finalizzazioni da iscrivere, ai sensi dell'articolo 18, nel fondo speciale di parte corrente, nei limiti delle nuove o maggiori entrate tributarie, extratributarie e contributive e delle riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente. Gli eventuali margini di miglioramento del risparmio pubblico risultanti dal bilancio di previsione a legislazione vigente rispetto all'assestamento relativo all'esercizio precedente possono essere utilizzati per la copertura finanziaria delle riduzioni di entrata disposte dalla legge di stabilità, purché risulti assicurato un valore positivo del risparmio pubblico.

7. In ogni caso, ferme restando le modalità di copertura di cui al comma 6, le nuove o maggiori spese disposte con la legge di stabilità non possono concorrere a determinare tassi di evoluzione delle spese medesime, sia correnti sia in conto capitale, incompatibili con gli obiettivi determinati ai sensi dell'articolo 10, comma 2, lettera e), nel DEF, come risultante dalle conseguenti deliberazioni parlamentari.

8. In allegato alla relazione al disegno di legge di stabilità sono indicati i provvedimenti legislativi adottati nel corso dell'esercizio ai sensi dell'articolo 17, comma 13, con i relativi effetti finanziari, nonché le ulteriori misure correttive da adottare ai sensi del comma 3, lettera l), del presente articolo.

9. Il disegno di legge di stabilità, fermo restando l'obbligo di cui all'articolo 17, comma 3, è accompagnato da una nota tecnico-illustrativa. La nota è un documento conoscitivo di raccordo tra il disegno di legge di bilancio presentato alle Camere e il conto economico delle pubbliche amministrazioni, che espone i contenuti della manovra, i relativi effetti sui saldi di finanza pubblica articolati nei vari settori di intervento e i criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi. Essa contiene inoltre le previsioni del conto economico delle pubbliche amministrazioni secondo quanto previsto all'articolo 10, comma 3, lettera b), e del relativo conto di cassa, integrate con gli effetti della manovra di finanza pubblica per il triennio di riferimento.

10. La relazione tecnica allegata al disegno di legge di stabilità contiene altresì la valutazione di cui all'articolo 10-bis, comma 3, secondo periodo, in relazione alle autorizzazioni di rifinanziamento presenti nel medesimo disegno di legge.

L'articolo 11 – come modificato dall’articolo 7, comma 1, lettera c), della legge n. 39/2011 - delinea la nuova configurazione della manovra di finanza pubblica, la quale viene impostata su base triennale e composta esclusivamente da due provvedimenti: la legge di stabilità e la legge di bilancio[48].

Tale impostazione è volta a recepire il metodo di programmazione di bilancio su base triennale, introdotto per la prima volta dal D.L. n. 112/2008, convertito con modificazioni nell’agosto dello stesso anno[49], che ha sostanzialmente anticipato di un trimestre l’approvazione delle misure contenute nella manovra finanziaria non solo per l’anno successivo, ma anche per i due seguenti, preordinando pertanto gli interventi oltre che per il raggiungimento dell’obiettivo del primo anno di programmazione, anche per l’intero triennio 2009-2011, secondo gli obiettivi programmatici identificati nel DPEF 2009-2013[50].

 

Il comma 1 stabilisce che la manovra triennale di finanza pubblica contenga, per il triennio di riferimento, le misure qualitative e quantitative che vengono individuate come necessarie alla realizzazione degli obiettivi programmatici indicati dal Documento di economia e finanze (DEF), con i loro eventuali aggiornamenti ai sensi della Nota di aggiornamento di cui all’articolo 10-bis.

Si prevede inoltre che, in caso di eventuali aggiornamenti degli obiettivi che fossero necessari nel corso del periodo triennale considerato dalla manovra, ed in particolare per quelli conseguenti a cambiamenti delle condizioni economiche, la manovra annuale possa rideterminare gli interventi per gli anni successivi a quello in corso.

Si prefigura pertanto l’obbligo della presentazione di una manovra triennale, salva la possibilità di introdurre cambiamenti di politica economica all'interno della manovra definita per il triennio, secondo l'evoluzione delle variabili macroeconomiche e di finanza pubblica[51].

Ai sensi del comma 2, la definizione annuale del quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale è demandata alla legge di stabilità – che sostituisce la legge finanziaria – con la quale si provvede, per il medesimo periodo, alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi.

 

Il comma 3 provvede a definire il contenuto tipico della legge di stabilità, introducendo alcune innovazioni rispetto alla normativa previgente.

Una prima novità è correlata al carattere triennale della manovra di finanza pubblica: è introdotta la nuova previsione che la legge di stabilità debba contenere esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato nel bilancio pluriennale. In passato tale obbligo era previsto con decorrenza esclusivamente dal primo anno.

Sul piano del contenuto, inoltre, il comma 3 conferma l’esclusione delle norme di delega e di quelle a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, nonché degli interventi di natura localistica o microsettoriale.

Tra le innovazioni di rilievo vi è poi la soppressione implicita di quanto previsto dalla lettera i-ter) del comma 3 dell'articolo 11 della legge n. 468 (integralmente abrogata dalla lett. c), co. 1, dell’art. 51 della legge n. 196/2009), nella parte in cui si prevedeva la possibilità di inserire nella finanziaria norme finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia[52].

 

Il comma in esame, articolato in lettere, enuncia in dettaglio i contenuti che la legge di stabilità deve indicare. In particolare:

 

§      le lettere a) e b) ribadiscono che essa deve riportare, rispettivamente, il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza, per ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale (ivi comprese le eventuali regolazioni contabili e debitorie pregresse) e le variazioni di aliquote, detrazioni e scaglioni, nonché le altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione, in relazione alle diverse tipologie di imposte, tasse e contributi, con effetti a partire dal 1° gennaio dell’anno cui la legge di stabilità medesima si riferisce. In relazione alle sole imposte, essa deve indicare altresì le correzioni conseguenti all’andamento dell’inflazione. La lettera b) specifica inoltre che, in relazione alle variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni recate dalla legge di stabilità, è fatta salva la normativa specifica riferita ai tributi, alle addizionali e alle compartecipazioni delle regioni e degli enti locali recata dalla legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale (legge n. 42/2009);

 

§      la lettera c) concerne i fondi speciali disciplinati dal successivo articolo 18 della legge in esame (v. relativa scheda);

Si tratta delle somme, ripartite per ministeri, destinate alla copertura dei provvedimenti legislativi che si prevede saranno approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale, distintamente per la parte corrente e per la parte di conto capitale, i cui importi sono previsti nella legge di stabilità. Si ricorda che nella normativa previgente, tali importi venivano riepilogati, rispettivamente, nelle Tabelle A e B allegate alla legge finanziaria; analogamente, il testo in esame prevede l’esposizione di tali somme in “corrispondenti tabelle”;

 

§      le lettere d), e) ed f) individuano le nuove tabelle allegate alla legge di stabilità. In particolare, ne sono previste tre distinte, finalizzate ad indicare, per ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale:

-       gli importi afferenti alle leggi di spesa di carattere permanente, per la quota da iscrivere nel bilancio di ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale, la cui quantificazione è rinviata alla legge di stabilità, aggregate per programma e per missione, con l’esclusione delle spese obbligatorie (lett. d)). Queste ultime, ai sensi del successivo articolo 21, rientrano nell’ambito dei programmi di spesa oggetto di approvazione parlamentare con la legge di bilancio.

La tabella corrisponde alla Tabella C della vecchia legge finanziaria dalla quale sono espunte le spese obbligatorie. In proposito si segnala il collegamento della norma in esame con il successivo articolo 52, ove si prevede che, in sede di prima applicazione della presente legge, la legge di stabilità disponga la soppressione dalla tabella in commento delle spese obbligatorie e delle relative norme di rinvio alla medesima tabella;

-       gli importi delle leggi di spesa in conto capitale a carattere pluriennale, aggregate per programma e per missione, con specifica ed analitica evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle rimodulazioni, per la quota da iscrivere nel bilancio di ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale[53] (lett. e)).

La tabella in questione dispone, in sostanza, l’unificazione delle tre tabelle della vecchia finanziaria che riepilogano gli importi delle leggi di spesa in conto capitale a carattere pluriennale e di cui, più precisamente, dispongono il rifinanziamento (Tabella D), la riduzione (Tabella E, per la sola parte delle spese in conto capitale) e la rimodulazione delle disponibilità (Tabella F);

-       gli importi delle riduzioni delle autorizzazioni legislative relative alla spesa di parte corrente, per ciascun anno considerato dal bilancio pluriennale, aggregate per programma e per missione (lett. f)).

Si tratta in sostanza di una parte della Tabella E della vecchia finanziaria, quella relativa alle sole autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente.

Nelle nuove tabelle, pertanto, viene attuato il recepimento della nuova classificazione funzionale del bilancio dello Stato mediante l’aggregazione per programma e per missione delle autorizzazioni legislative di spesa;

 

§      la lettera g) – che ripropone il contenuto della lettera h) del comma 3 dell'articolo 11 della abrogata legge n. 468/1978 - prevede che la legge di stabilità indichi l’importo massimo da destinare ai contratti del pubblico impiego[54]e alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente dalle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico. Viene specificato che detto importo per il rinnovo dei contratti del pubblico impiego, per la parte non utilizzata al termine dell’esercizio, è conservato in conto residui fino alla sottoscrizione dei relativi contratti di lavoro o all’emanazione dei provvedimenti negoziali;

 

§      la lettera h) (checorrisponde alla lettera i) del comma 3 dell'articolo 11 della abrogata legge n. 468) riguarda le regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge stabilità dalle leggi vigenti;

 

§      la lettera i), nel prevedere che la legge di stabilità possa contenere norme “virtuose” comportanti aumenti di entrata o riduzioni di spesa, conferma l’esclusione delle norme a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, come già stabilito al secondo periodo del comma 3 dell’articolo in esame, facendo salva l’eccezione delle spese recate da norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del Patto di stabilità interno[55], nonché a realizzare il Patto di convergenza[56];

 

§      la lettera l)– cheripropone il disposto di cui alla lettera i-quater) dell’articolo 11 dell’abrogata legge di contabilità n. 468/78 -, prevede che nella legge di stabilità siano indicate le norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi la cui attuazione possa recare pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, secondo il meccanismo che è stato ridefinito, rispetto alla normativa previgente, al comma 13 del successivo articolo 17 relativo alla copertura finanziaria delle leggi (v. scheda).

In particolare, rispetto alla precedente lettera i-quater) la procedura di correzione degli effetti finanziari prevista dalla disposizione in esame riguarda non più gli scostamenti fra oneri e coperture verificati su singole norme di legge, ma la necessità di riallineamento delle previsioni relative ad una legge rispetto agli obiettivi di finanza pubblica, fissati con la manovra triennale. La prima ipotesi, infatti (ossia la necessità di correggere gli scostamenti su singole norme), è ora considerata nell’ambito del meccanismo generale di copertura finanziaria delle leggi (articolo 17), in base al quale – nel caso di spese obbligatorie o vincolate – la clausola di salvaguardia predisposta per le previsioni di spesa deve avere carattere effettivo ed automatico;

 

§      la lettera m) amplia il contenuto della legge di stabilità per includervi le norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del patto di stabilità interno, nonché a realizzare il patto di convergenza di cui all’articolo 18 della legge n. 42/2009 (cfr. sopra lett. i)).

 

Il comma 4 prevede inoltre che al disegno di legge di stabilità sia allegato, a fini conoscitivi, un prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra adottata[57]. Detto prospetto, aggiornato sulla base delle modifiche apportate in sede di esame parlamentare al disegno di legge di stabilità, deve essere successivamente allegato alla legge di stabilità medesima[58].

 

Il comma 5 prevede che le disposizioni della legge di stabilità debbano, di norma, essere articolate per missione ed indicare il programma cui si riferiscono.

Si recepisce in tal modo la nuova struttura relativa all’esposizione dei contenuti della legge finanziaria che era stata attuata sulla base della nuova classificazione delle voci di bilancio e presentata per la prima volta con il disegno di legge finanziaria per il 2008.

 

Il comma 6 prevede che, in attuazione dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, la legge di stabilità possa disporre, per ciascun anno del bilancio pluriennale, nuove o maggiori spese correnti, riduzioni di entrata e nuove finalizzazioni da iscrivere nel fondo speciale di parte corrente (oneri correnti), nei limiti delle nuove o maggiori entrate tributarie, extratributarie e contributive e delle riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente.

Il comma – come modificato dall’articolo 3 comma 1, lettera a) della legge n. 39/2011 - dispone inoltre la possibilità di utilizzare gli eventuali margini di miglioramento del risparmio pubblico (dato dalla differenza positiva tra il suo valore previsto nel bilancio di previsione e quello risultante dall’assestamento relativo all’anno precedente) per la copertura finanziaria delle riduzioni di entrata disposte dalla legge di stabilità, purché ne venga comunque assicurato un valore positivo.

La norma in esame delimita, quindi la tipologia di oneri correnti che possono essere coperti – nella legge di stabilità – a valere sui margini di miglioramento del risparmio pubblico: innovando rispetto alla legislazione previgente (precedente testo del medesimo comma 6), tale utilizzo può ora avvenire esclusivamente per la copertura di riduzioni di entrata, disposte dalla stessa legge di stabilità.

Si ricorda che il ricorso al miglioramento del risparmio pubblico per finalità di copertura degli oneri recati dalle leggi finanziarie è stato consentito in base alla prassi interpretativa dell’articolo 11, comma 5, della legge n. 468 del 1978, sancita dalla Camera e dal Senato con le risoluzioni di approvazione del DPEF 1990-92.

In occasione dell’utilizzo di tale mezzo di copertura sono stati tuttavia evidenziati alcuni aspetti problematici soprattutto allorquando le quote di miglioramento portate a copertura degli oneri correnti si sono dimostrate di rilevante entità. E’ stato infatti rilevato che^[59] il dato relativo al miglioramento del risparmio pubblico a legislazione vigente è ricavato dal raffronto tra il valore del saldo corrente riferito al bilancio dell’esercizio in corso - che emerge dal provvedimento di assestamento - ed il corrispondente valore che lo stesso saldo assume nel bilancio per il nuovo esercizio. Tale differenza può risentire quindi del carattere provvisorio sia dei valori assestati riferiti all’esercizio in corso, sia delle nuove previsioni di bilancio che, per quanto affidabili, sono soggette presumibilmente a modificarsi in corso d’anno. I margini di incertezza si accentuano con riferimento al secondo e terzo esercizio del triennio di previsione, rispetto ai quali più probabile appare l’eventualità di una successiva revisione delle stime iniziali di bilancio.

Inoltre, è stato evidenziato come il ricorso a quote consistenti del miglioramento, a legislazione vigente, del saldo corrente di bilancio dovrebbe in ogni caso essere suffragato da dati ed elementi volti a confermare la stabilità del predetto miglioramento almeno con riferimento alla parte utilizzata a fini di copertura di oneri che si proiettano oltre il triennio.

 

Il comma 7 prevede che, ferme restando le modalità di copertura della legge di stabilità secondo quanto previsto al comma precedente, le nuove o maggiori spese disposte con tale legge non possono concorrere a determinare i tassi di evoluzione delle medesime spese, sia di parte corrente sia in conto capitale, che risultino incompatibili con gli obiettivi determinati, ai sensi dell'articolo 10, comma 2, lettera e), nella risoluzione parlamentare sul Documento di economia e finanza.

Si segnala che tale comma riproducesostanzialmente il contenuto del comma 6, articolo 11 dell’abrogata legge n. 468/1978.

 

Il comma 8 stabilisce che, in allegato alla relazione al disegno di legge di stabilità, debbano essere indicati i provvedimenti legislativi, con i relativi effetti finanziari, adottati nel corso dell'esercizio conseguenti all’attuazione della procedura prevista all'articolo 17, comma 13 (v. scheda).

Si tratta, in particolare, delle iniziative legislative che il Ministro dell'economia e delle finanze è chiamato ad adottare qualora riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, ovvero in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri.

 

La norma prevede, inoltre, che nel suddetto allegato siano indicate anche le “ulteriori misure correttive da adottare ai sensi del comma 3, lettera l)” dell’articolo 11 in esame, il quale parallelamente richiama le misure correttive degli effetti finanziari delle leggi di cui al citato articolo 17, comma 13[60].

 

Il comma 9 prevede che al disegno di legge di stabilità sia allegata, oltre alla relazione tecnica (v. scheda articolo 17, comma 3), una nota tecnico-illustrativa, finalizzata ad illustrare il raccordo tra i documenti di bilancio e il conto economico consolidato della pubbliche amministrazioni.

Tale nota espone i contenuti della manovra e gli effetti che questa produce sui saldi e sui principali settori di intervento: essa contiene le previsioni del conto economico delle pubbliche amministrazioni secondo lo schema delle previsioni tendenziali del DEF, del conto del settore statale e del settore pubblico integrate con gli effetti della manovra di finanza pubblica per il triennio di riferimento.

 

Il comma 10 dispone, infine, che la relazione tecnica da allegare al disegno di legge di stabilità debba altresì contenere, per ciascuna legge pluriennale di spesa rifinanziata con il medesimo disegno di legge, la valutazione del Ministro competente riguardo al permanere delle ragioni che a suo tempo ne avevano giustificato l'adozione, tenuto anche conto dei nuovi programmi da avviare, prevista dall'articolo 10-bis, comma 3, secondo periodo.